“大跃进”式的造城运动。在中国几乎每个市委书记都是建筑大师，从南到北，造城形式形形色色，但多数制造的新城都是千篇一律、千城一面。在造城运动火爆的背后一些不和谐的“音符”开始出现，“造城”过程中会出现哪些值得关注的问题？这些问题背后又凸显了地方政府怎样的真实诉求？本期专题我们深入江西鹰潭、河南开封、陕西西安三地进行深入采访，针对不同“造城”现象进行调查，从现象看本质，以飨读者。》
调查一
“未批先建”设行政区
江西鹰潭万亩征地乱象调查
一场轰轰烈烈的“造城运动”正在江西鹰潭市以超常规的方式进行。
一个总面积达38平方公里投资总额千亿元左右的“现代滨江新城”即将拔地而起，它被鹰潭市委书记陈兴超看做是城市的“会客厅”。“现代滨江新城”是对鹰潭重资打造的信江新区的“美称”。不过让外界鲜为人知的是，这个信江新区并非如河南郑东新区、四川天府新区一般有“合法”身份，即未通过国务院审批，又未得到江西省政府审批，鹰潭的信江新区是个“黑户”。用当地官员的说法，信江新区是鹰潭超常规城市建设的产物。
近日，《中国经营报》记者在鹰潭采访时发现，信江新区建设过程中存在种种征地乱象，大量基本农田被廉价征用，而信江新区的加速建设背后更是以5000亩左右的蔬菜基地作为代价的。
“黑户”信江新区
鹰潭市信江新区夏埠乡人民政府”的招牌已经挂在乡政府办公楼入口的外墙上，但“信江新区”的申报材料至今仍未向国务院提交。
信江新区位于鹰潭市北部，辖区内涵盖夏埠乡与老城区月湖区隔江相望，鄱阳湖支流、信江从东、南、西三面环绕而过。也正是因如此优越地理位置，自2008年开始，鹰潭市政府决定在原夏埠乡的基础上再划进贵溪市多个乡村，打造成一个具有县级级别的“信江新区”。
按鹰潭市的相关规划，信江新区发展目标定位为“打造城市客厅，建设美丽信江”。到2014年6月，建成信江核心区。到2020年，信江新区居住容量规划为15万人。信江新区为今后鹰潭主城区的核心地段。
不过这个看似常规的城市建设背后却是“超常规”的运作。
当地官员对本报记者说，“信江新区”为县级机构，于2010年1月挂牌成立，各职能部门在相继完善。鹰潭市委常委、常务副市长王家林任信江新区党工委书记，牵头“信江新区”的各项工作。
资料显示，“信江新区”地域面积为38.42平方公里，总人口2.2万余人。
记者在夏埠乡政府二楼办公室见到由上海同济规划设计研究院制作的《鹰潭市夏埠新区控制性详细规划》效果图，整个“夏埠新区”神似大半截心脏。规划的“三纵三横”路网就像是血管，连接着商业文化、行政办公、居住小区等诸多项目，大部分建设筑是编号为“23”的“居住小区”。
现在，这幅图已进行了调整，“夏埠新区”也被改成“信江新区”。记者见到，重新制作的“鹰潭市信江新区夏埠乡人民政府”的招牌也已经挂在乡政府办公楼入口的外墙上。
同时设置的新的政权机构还包括“信江新区江北街道办事处”等，为县级机构，下辖夏埠乡及江北街办等九个村委会。
据悉，“信江新区”为新设县级行政机构，以“管委会”模式运营，行使县级机构的行政管理职权，有别于高新区或开发区。
按照国务院行政区划管理规定及《行政区域界线管理条例》的规定，县级及以上县区的设立、行政区域界线的重大变更需国务院审批。而记者了到的情况是，“信江新区”的申报材料至今仍未向国务院提交。
“信江新区”管委会办公室一工作人员告知，“信江新区”是2010年1月成立的，由鹰潭市下文批准设立，没有经过省政府和中央审批。江西省民政厅区划地名处负责人则对《中国经营报》记者说，鹰潭市没有提交“信江新区”的报批材料，他们对此事毫不知情。
虽无国务院和江西省的批文，但鹰潭市强调要“打破常规”办事，以加快建设速度。
在“超常规”的要求下，“信江新区”的建设者们加快了征地拆迁及建设步伐。在观察者看来，鹰潭敢冒着信江“黑户”的风险进行超常规建设，其背后的动因和快速推进有直接关系。“地方政府在造新城的时候都需要一个主体组织，一套人马班子，负责报批和后续社会管理以及招商引资，这就需要成立一个班子，但对于鹰潭做法，实在有些冒进。一般情况下，就是成立一个处级管委会也是需要省一级政府审批的，如果是成立一级政权更需要国务院审批。”有不愿具名的地方官员对本报记者表示。
被砸毁的“菜篮子”
万亩农田、菜地被毁，近千栋(户)房屋被拆除，数以千计的居民为安身之所犯愁。
为加速建设，鹰潭出台《关于超常规加快信江新区开发建设的工作意见》，称要“打破常规”。鹰潭市委书记陈兴超等主要领导要求各级官员要以“没有任何借口”的美国西点军校精神为工作准则，“要敢于‘碰硬’，但不要‘硬碰’”。
“碰硬”的结果之一是，万亩农田、菜地被毁，近千栋(户)房屋被拆除，数以千计的居民为安身之所犯愁。
“以前我们卖丝瓜才两三毛钱一斤，现在自己买丝瓜要两三块钱一斤，有时会更贵。”对于由农民向“市民”的身份转换，夏埠乡流洪村菜农刘木友(化名)有些难以适应。
刘木友说，他们所在的夏埠乡是有着近60年的传统商品蔬菜供应基地，大多数村民亦以种菜为生。其他村民亦向记者展示他们拍摄的菜地被毁之前的照片，一棚棚蔬菜翠绿诱人。
据村民们介绍，夏埠土地肥沃，粮食和蔬菜产量都很高。村民们的生活也相对安逸，但自2008年开始，他们的生活被打乱了，蔬菜基地也被毁了。
资料显示，夏埠乡原有5个村委会，1.2万人，耕地面积10450亩，以种植水稻和商品蔬菜为主，各占50%，年产蔬菜近3万吨，被誉为鹰潭市的“菜篮子”。
不过，为了开发“信江新区”，鹰潭市从2008年开始砸毁这个旧“菜篮子”。
征地乱象
鹰潭市国土局实际上早有“预谋”，他们征地时没有提供合法的征地手续，只说是“搞开发”。
鹰潭“打破常规”的另一个动作是，在没有得到国务院及江西省政府批复的前提下，就从2008年初开始大规模、连片征地，其中包括大量基本农田。
而信江“黑户”问题正是夏埠乡虎岭村、流洪村等地村民反映的核心问题。流洪村村民刘木友等人说，一个不合法的机构，怎么能跟我们签订征地协议呢？
刘木友说，除“黑户”问题外，还有征地程序问题。鹰潭市国土局实际上早有“预谋”，他们征地时没有提供合法的征地手续，只说是“搞开发”。
夏埠乡娄家村委会虎岭村小组老会计彭书祥证实了刘木友等人的说法。彭书祥说，按规定，征用一亩基本农田都需要国务院批准，但他们村的高产水田都快征光了，村民们还没看国务院的批文。
为了证实被征用的土地中含大量基本农田，彭书祥找出了多份老账本。基中一本标记为“1977”年的老账本显示，在已征收的915.18亩(2009年11月之前所签协议统计数据)中，有627.27亩为“交公粮”的基本农田。
有村民带着记者找到长满杂草的像坟场一样的“荒地”，国土部门征地后就有人在农田推起一个个像坟头一样的小土丘。而这样的“坟场”，在夏埠各村随处可见。
据村民们说，当地政府这样做，一是防村民再进行耕种，二是长草的“荒地”比较容易报批。
鹰潭市国土局信江分局负责人称，修筑防洪大堤确实是“信江新区”建设项目的一部分，因夏埠三面环水，容易遭受洪涝灾害。该负责人否认“违法征地”，称是“按程序报批”。
不过，“按程序报批”的说法即遭到众多村民的批驳。村民提供的多份批文复印件表明，鹰潭市国土局每次报批的征地数量均在20公顷至30公顷之间，有规避法规之嫌。
值得注意的是，江西省国土资源厅在同一天分多个文件对鹰潭市报来的用地请示文件进行了批复，其中两份文件批复的用地量就达46公顷，超出省级政府的35公顷的审批权限。
鹰潭市国土局信江分局负责人告知，目前信江新区征收的土地面积约为8800余亩。他们在加快报批进度，以满足信江新区加快项目建设的需求。
“超常规”or“急功近利”
夏埠乡大部分土地为冲积河滩，土质松软，透水性强，在这样的土地搞开发，以后会不会出问题？
另一个需要重视及排除而被有意或无意“忽略”的疑难问题是，“信江新区”是否适合建设高楼大厦？如何承受由于土质问题而加大的建设成本？
鹰潭市水利局职员官金福、郝晓林两人在“信江新区”规划前于2006年5月发表的一份调查报告称，“夏埠乡境内地质属二元结构，上部为粉质壤土，厚度1至2米，下部为砂卵石层，厚度6至8米，属强透水层，地下水丰富，下伏为泥质红砂岩。”
当地百姓就曾表达了担忧意见：夏埠乡大部分土地为冲积河滩，土质松软，透水性强，在这样的土地搞开发，以后会不会出问题？
不过，当地居民的意见没有得到重视。而这个可能导致整个“信江新区”项目流产的关键问题在“没有任何借口”的要求下被“回避”，“信江新区”正以“超常规”的速度推进。
鹰潭市一知情的官员告知，鹰潭两届领导班这么急于推进“信江新区”开发是有内在动因的。据称，鹰潭中心城区总面积不到30平方公里，已承载了近30万人口，每平方公里上万人，人口密度之大前所未见。加之多年的建设，老城区几乎无地可用，急需向外拓展空间。
是此，上一届政府提出了打造“夏埠新区”的构想。但前几年受地方财力等因素限制，推进较慢。新一届政府上任后，在“夏埠新区”的基础上修改为以“信江新区”为重点的建设设想，并加快了速度。
市委书记陈兴超要求各官员强化“没有任何借口”的工作理念，敢于“碰硬”，摒弃束缚发展的条条框框，“只要有利于信江新区开发建设，就可以大刀阔斧地往前闯”。
而为加快推进项目建设，鹰潭市亦多方筹措资金。政府的融资机构在地方债务压身难题未解之下，多次向市场发行债券及向金融机构融资，投向“信江新区”建设项目。已知的各建设项目总投资近200亿元，当地政府已投入逾30亿元资金。
中国城市规划设计院城市与区域规划设计所一位不愿具名的专家对此分析称，从目前的表现来看，鹰潭市存在“争功近利”的行为。后期可能会出现项目泡沫、空城、政府债务包袱甚至引发一系列社会矛盾等问题，需引起当地官员的重视。
江西省社会科学院经济研究所所长麻智辉则认为，在加速城镇化发展的过程中，老城区空间有限，鹰潭市效仿南昌红谷滩新区、郑州郑东新区等地拓展城市发展空间之举本无可厚非，至于以后会否出现问题，还要今后的实践来检验。
来源：中国经营报
